作者:林盛豐老師
原文刊登於台灣建築報導雜誌2010年4月號

台灣公共工程制度大修刻不容緩

一、台灣地貌改造運動

台建這一期所報導的兩個高水準的建築設計案,是我擔任政務委員時奉行政院長游錫堃指示推動台灣地貌改造運動的成果。

台灣地貌改造運動中央發動,由全國的視野,試圖改善台灣地貌的全方位政策。政策展開的方法,有四個面向:

一、主軸政策的擘劃。
二、配套法律及規範的制定。
三、推動機制的建置—行政與專業的動員。
四、示範案例的選擇與控管

整 個台灣地貌改造運動的載台,建立於國發計畫的三個子計畫之上,即水與綠建設計畫、觀光客倍增計畫與新故鄉社區營造計畫。觀光客倍增計畫試圖將企管精神導入 觀光行政部門,就市場行銷、顧客服務、產品研發與通路改善等層面全面強化觀光發展,以提高台灣觀光產業的國際競爭力。其中產品研發就是套裝旅遊線的魅力創 造與設施品質的提昇。

台灣旅遊線遍及全島的鄉村及自然地區,但卻長期疏於管理。公私部門投資亦無國際觀,而導致競爭力低落。大量的國民 旅遊又延遲了轉型昇級的誘因。觀光客倍增計畫以提高國際吸引力為目標,全力整頓舊的風景線並且投資新景點。這些地景經營當然必須符合高品質、永續的原則。 這一波的景觀整頓,因為進行帶狀及全面的整頓,成為台灣地貌改造運動極重要的環節。

舉辦國家地景系列及國家門戶系列之國際競圖,是這項 政策的重要子方案。觀光局所主辦了包括一系列國際競圖,包括地景系列與國家門戶系列。「地景系列」選出了四個台灣最具代表性的觀光地區為基地,包括大陸客 必至的日月潭,阿里山,以及墾丁與太魯閣兩個國家公園。同時也針對北海岸等幾條風景線進行國內競圖。「國家門戶系列則包括基隆、台北、中正機場、台南及高 雄等機場港口等國家門戶進行整頓。

一個運動、一個政策的成功,都需要在早期有若干範例能具體展現核心價值而成為內部學習及向大眾廣泛展 示的典範。地貌改造運動的各項子計畫中,我們都選擇了可以展現核心價值,位處於戰略關鍵位置且可於短期內呈現成效的示範案例。這些示範案例被要求進行國際 比圖,比圖後均被納入嚴格的控管,要求嚴格的專業參與及前置作業,而且以高標準的規劃與工程品質為目標,絕不容妥協。這兩波國際競圖,其評審委員俱為國際 建築及規劃界的知名人士,而參賽者也極為踴躍。這些極具創意的設計規畫作品一但建設完成,不但可以增加風景點的魅力,改善國門的意象,也可以使台灣在國際 地圖上具有多出幾個具能見度的地標。這次台建報導的兩個落成的設計案,就是台灣地貌改造運動的示範案。

二、兩個地貌改造運動示範案的落成

日月潭風景管理中心與遊客服務中心,是地景系列中日月潭國際比圖整體規劃的一部分。地景系列對一個重點據點,會要求整體規劃,包括地點特色的定義與相關配套設施的規劃建議。這個規畫案的內容包括:

1.水社親水公園,(1)水岸公園及停車場、(2)水上餐飲服務設施
2.向山區,(1)日月潭風景管理中心與遊客服務中心、(2)國際湖濱青年旅館區、(3)停車場
3.環潭整體景觀與夜間景觀設計


↗ 日本建築師團紀彥 Norihiko Dan 設計之日月潭風景管理中心與遊客服務中心

日月潭的景觀特色,一如國際競圖的評審之一成大教授王明蘅指出:「是一個很寧靜的地方,我們應該要去強化它這樣的特質,而不是像以往一樣用一些喧擾而粗糙的方式去添加一些不適當的干擾因素於其中。」

日 本建築師團紀彥被早晨薄霧中升起的晨曦所感動,成功地詮釋了日月潭的靜謐氛圍而在競圖中獲得首獎。在水社親水公園部分他在環形外圍以竹林形成一個緩坡,內 圈配置茶葉梯田,公園岸近水處安置荷田。在這一個禪意十足的花園下設計了一個停車場。配合園區水陸連接的穿梭步道以及水中餐廳的設計,都透露出一種寧靜神 秘的氛圍。另一位評審原廣司(Hiroshi Hara)形容此設計案「有一種神話般迷人的氣氛」。

這次落成的日月潭風景管理中心與遊客服務中心,為了強調其量體的水平性,在湖水側為建築形體,到了內陸側則逐漸融入地景,建築空間感十足,卻又符合了整個規劃案低調謙虛的精神。

另一個報導主題是基隆海洋廣場, 國家門戶專案的示範案之一.國家門戶專案還包括高雄港區及最近在施工的一期航站空間改善案。高雄港區的一連串配套的郭計競圖與配套建設,可以說成功的脫胎 換骨。桃園機場的兩個航站目前設施遠落後於幾個亞洲的主要機場而被國人詬病。其實一航站在國家門戶專案中,早已完成改善方案的國際比圖,也是由團紀彥建築 師負責設計。設計案相當精彩,造價也非常合理,但整個過程非常曲折,讓建築師心力交瘁。


↗ 西班牙建築師 Vicente Guallart Architecture 設計之基隆海洋廣場

基 隆港景觀以及臨港的都市空間本應是基隆市最重要的景觀資源. 世界各國重要港區的港邊親水空間都是海港城市最具地點感的空間,但基隆港的臨港空間多年來並無任何整體規劃。原來之人行步道寬度僅約三米,且街道家具及天 橋出入口阻斷空間的連續性,景觀凌亂,毫無特色.晚近國際郵輪抵達基隆的班次日增,因此改善國門意象,並提供基隆市民一個臨港的都市開放空間成為當務之 急。

2008年的國家門戶系列國際競圖,為了創造水岸空間,觀賞海港景觀,建議於港口最內灣處,即東一碼頭,西一碼頭,忠一路前的港 內,鋪設一寬十五至三十米的平台,向西連火車站前廣場,向東連接到東一碼頭邊公園,並以空中走廊,跨越繁忙的道路,而與週邊的綠地、公共設施、以及商業活 動相連接。

基隆海洋廣場國際比圖結果,由西班牙團隊 Vicente Guallart Architecture獲得首獎,Vicente Guallart,也獲得富基漁港,基隆八斗子漁港等地區的景觀規劃與設計,與林洲民建築師組成設計團隊,陸續推動這幾個台灣水岸及地方漁港的地景設計.這些設計案將陸續完成,給台灣的鋼區水岸地景立下新的設計標竿。


↗ 西班牙建築師 Vicente Guallart Architecture 之基隆富基漁港環境改造案

這次完成的基隆海洋廣場位 於基隆港忠一路臨海測,是中山高速公路一進入市區接觸到海港的門面,也是郵輪進港時意象鮮明的臨港空間。「KEELUNG」大型字體,日夜有不同風貌,夜 間由 LED 等打亮,成為郵輪進港時的鮮明地標。這個廣場被形容為「基隆港的門面,基隆人的客廳」,民眾可以漫步於平台上觀賞郵巨大的輪廣進出基隆港,還能觀賞到基隆 港區的生態景觀-老鷹。

三、經驗無法複製與國際競爭力的流失

台灣中央與地方政府每年的經濟建設預算超過千億。龐大的預算,轉化成大量的公共工程,類型包括道路、橋樑、車站、機場、港口、漁港,學校、行政廳舍、風景區、河海工程、水岸、造林、水土保持工程……,不勝枚舉。但大部分的工程卻都規劃設計品質不佳,工程品質也極低劣。

台灣地貌長期以來,即被這些公共工程所形塑。。但目前專業界的共識,是我們的專業環境極差,法規制度環境極差,各級政府的專業能力及企圖心嚴重不足。像日月潭風景管理中心與遊客服務中心與基隆海洋廣場這樣的設計品質的公共工程可能不是常態而是例外。

我 們必須改變公共工程製造者的價值觀,重新界定公共工程的決策過程以及製造流程。五都合併升級完成之後,每個首長都在抱怨經費不足,各都的舉債上限將可大幅 提升,可預見在往後十年,將會進入幾波的建設高峰。農村則因農發條例,也會有上千億的建設經費進入農村,除非深刻檢討目前的生產公共工程的機制與文化,我 們將大量製造出對台灣國際競爭力毫無幫忙,機能不彰,破壞景觀的公共工程。一言以蔽之,我們將用我們日漸結倨的國家預算繼續製造大量的蚊子館。

四、失去競爭力原因的五大原因

台灣已經形成一個令有理想的專業者窒息的一種困境。這個困境由下列五大原因交互作用而形成,而且日益惡化。

1.城市空間美學意識薄弱

台 灣已經出現了重視生活美學的市民階層。雖然市民的生活美學意識相當程度決定了一個城市的生活品質。但是重視城市景觀,並且具備專業能力,能提出城市景觀策 略的市政官員,卻嚴重不足。他們關心預算執行率,政見是否落實,建築師遴選程序是否符合採購法,但卻很少看到具備國際視野,關心都市空間美感及公共工程品 質的公務員。許多缺乏美學意識,卻握有權力的市政官員,正是城市地景的劊子手,看看許多醜陋,粗糙的巨大公共建設就知道沒有美感意識,沒有企圖心,卻擁有 預算的市政官員有多可怕。

2.各級政府缺乏專業能力

全國中央及地方大部分的機關或單位,不具備辦理公共工程的專業能力。但如體委會,文建會,原民會,故宮都有可能會負責籌建預算高達數十億的大型工程。這些單位的同仁若要負責大規模,介面複雜的工程,或舉辦國際比圖,絕對無法因應。

台灣的各級政府在爭取預算時不遺餘力,但爭取到預算時,最嚴重的問題是缺乏嚴謹的前置計畫,或建設方案缺乏建築計畫。

__1.缺乏前置作業的觀念與能力:

一 個公共工程的可行性研究,先期計畫,需求確立,選址,預算編列等等前置作業,是公共工程品質確立的前提。但在台灣的政治生態之下,以及政府內部缺乏工程專 業等因素的影響,幾億幾十億的公共工程規劃設計從無到有幾個月內草草完成的例子時有所聞。不斷的選舉,政治人物以公共工程作為政績及選舉承諾,講求媒體效 應,而犧牲了專業與工程品質。尤其是許多特別預算,先開支票,後填內容,而且經常應有之前置作業草率,應有之合理規劃設計時間,由一兩年被壓縮到幾個月。 這種情況經常發生在現行的研考及預算機制,有許多特別預算,是因應總統任期提出的,但等到立法院通過,已過了一兩年,但要求完工的時間常常維持不變,欲求 工程品質簡直緣木求魚。這類的預算與工程卻越來越多。

__2.缺乏專案管理的專業能力

國 際比圖最能突顯台灣甲方建築專業環境的落後。在競圖前甲方無專業人員,訂定中英文規格、訪價、編列預算等。等選出建築師之後,甲方嚴重缺乏專案管理的專業 能力。合約內容無法與國際接軌, 最常見的是國際競圖之後,被遴選出的國際建築師因合約不符國際常例而幾個月無法簽約。曠日廢時。

簽約 之後的合約管理、進度管控、界面協調整合,審圖等等非常專業的作業,承辦人員不可能有經驗。審圖是甲方最重要的任務,但因缺乏專業能力,仰賴以兩千元車馬 費組成的審查委員會。委員們多為學校相關科系的老師,在百忙之中以公義之心,對個案並無太多了解,且相互之間缺乏價值共識。因此常發表散亂的意見,對建築 師作成相互矛盾的要求,造成建築師無所適從。

最近的政治氛圍,首長又一直更換,新任首長變更前任的決定,變更或擴大需求,毫不尊重乙方的專業意見,嚴重侵害乙方的權益等等狀況屢見不鮮。

3.專案管理顧問公司失靈

因 為甲方缺乏專業能力,聘請一個有經驗的專案管理顧問成為工程成敗的關鍵。專案管理顧問公司本來應扮演的角色如目標管理,價值管理,折衝甲乙雙方衝突,對變 更設計提出專業的意見,支持乙方的創新工法,預警式的提出工期落後或預算失控,與甲乙方協商共同提出替代方案等等。但專案管理顧問應扮演的積極性角色,在 台灣則完全消失,其專業角色淪落至只代為處理甲方應做的一般工程行政業務。因為專案管理顧問公司也深受採購法的影響,扮演的角色是採購法最保守版本的落實 者,建築師與營造廠除了原來要填的表格外,還要對付專案管理顧問的表格,多了一個婆婆。

國內的專案管理顧問通常不是針對某一建築類型由建築功能,規格訂定,到後續施工有專業經驗及管理能力的顧問團隊,通常只是對一般工程施工程序有經驗的營造管理顧問,因此碰到較特別的建築類型,或介面複雜 或多個國際團隊整合及管理國際合約時,就經驗不足。

4.消極的工程會角色

工程會可以扮演積極創造制度,改善專業工作環境以提昇工程品質的角色。工程會應明定何種型態之工程,應有那些前置作業,以及最少多久的作業時間。預算超過五億以上的建築公共工程,其前置作業至少一年並不為過。

針對國際競圖的一些相關作業,工程會應進行檢討,以與國際接軌,並檢討國內的建築設計作業內容,以及其合理費率,並針對如專案管理顧問應扮演的角色,進行釐清,以創造一個支持高品質的工程規劃設計及施工的專業環境。

但 工程會的自我腳色界定是仲裁機關,他們對專業界常想突破的事沒企圖,沒看法,而且會想出亂數表挑評審等等的對進步理念一無幫忙的作法。假使有一些原創的想 法事先請示,絕不會替機關分攤風險。明明無利害關係,卻不背書進步的作法,標準答案是請依相關法令及權責辦理。因為他們也被自己的採購法條文綁住。在這樣 的氛圍下,當然首長,承辦員,專案管理顧問公司,連工程會都不敢創新。最可怕的是創造了一種集體接受現實的無力感與一種僵化的氛圍。不是支持突破創新,而 是維持及繁瑣,封閉,以防弊為目的,而且無限上綱的白色恐怖氣氛。創造了許多規定,提供了不了解專業實務的檢調單位動輒覺得弊端重生的印象。

5.不得不改的採購法

上 述的專業白色恐怖氛圍,其源頭是採購法的困境。確實有部分政治人物,民意代表及公務員利用公共工程牟利,以及建築師為了獲得標案而行賄。為了防止上述弊 端,相關法令規定,,充滿了防弊的條文。尤其是採購法,以及圖利罪,讓有心求好的政治人物,公務員,專業者難以施展,而陷入不做不錯的境地。採購法並未提 供一個可清楚依循的架構,人人自危,首長,承辦員寧可依最保守的解釋推動採購業務,任何人甚至在採購法許可的範圍內有較進步的作法,例如最有利標,馬上就 陷入地雷四佈的險境,後續一有黑函,就引爆。

公共工程主辦業務之首長,基於避嫌之原則,放棄主動遴選優良專業者的權利以及裁量權,而且 亦無追求品質之主觀意願。遴選專業者的評審作業由盲目選取方式所選擇且缺乏目的感,責任感的評審代為執行。評審名單保密,評審之間,為了避免相互影響,甚 至避免討論作品之優劣,大異乎國際間事先公佈評審名單,評審過程相互辯論,並公開討論過程之作法。這種全世界獨創之評審方式之荒謬可笑,無與倫比。
最低價標被認為是防弊最有效的方法,而為一般工程實務所接受。此一文化,取代了追求品質,提升品質的企圖,形成了一個低價,粗製濫造,但卻又無法杜絕弊端的惡性循環。

採購法不修不行,其基本方向,是恢復專業委託之精神,漢寶德先生曾寫了《政府採購法對文化藝術的影響及其因應之道》一文,對採購法對文化界的負面影響有深入的分析。漢先生於該文中詳細闡述了委託與採購的差別:

“委託是指在藝業上有專精的人士,接受信託,委以任務,因此專業者居主位。專業者並非請求民眾委託,而是民眾請求專業者接受委託。這是自由職業存在的主要精神。可是改稱「採購」以後,服務被視為等同物品,提供服務的專業者就等同生產物品的廠商”。

採 購法的維護者總是認為針對上述現象,採購法「已經有彈性規定」。依據採購法的精神,機關首長在面對指控時,有提出辯護的義務,但這是很艱鉅的任務,大多數 公務員寧願放棄。尤其是刑法 第一百卌一條的圖利他人指控,並不需要原告提供證據。這就是為甚麼採購法中有關例外的規定完全不發生作用的原因。

漢先生建議修法的方向有幾個重點,雖是針對科技與文化藝術服務,但其修法精神針對建築設計及規劃,也完全適用。

一。科技計畫之委辦及文化藝術服務之採購,機關首長使用排除條款,逕行議價,如受指控,檢調單位應先要求具體違法貪瀆的證據方可受理。
二。規定機關首長可以組成專業顧問委員會,或聘請顧問以協助其使用裁量權。顧問必要時應公開評議意見。
三。如確有必要舉行評選,應經由顧問委員會協助,選擇研究單位或藝文團體參予評選。必要時,顧問委員應公佈選擇標準。

漢 先生建議之評審方法,非常值得我們深思。我們面對的工程,有標竿工程與背景工程的差別。重要的國際比圖,時程特殊,類型特殊的重大工程,都應以積極方式遴 選最專業的團隊。國外常見的由專業顧問委員會SHORT LIST高手的方式在台灣竟不可行。我們對重大標竿性的工程,應回復首長的裁量權,並大幅提高專業顧問委員會的角色及透明度絕對是一個值得吾人深思的修法 方向。目前採購法的精神,應只適用於一般工程。假使檢視最近中國的競圖機制,其實是與漢先生的建議精神相符。其實這並不令人意外。晚近中國與國際接軌,腳 步快過台灣,而此一作法,其實完全符合國際建築評選的常軌,而台灣的奇怪作法,則絕對堪稱是國際笑話一樁,而且嚴重影響台灣的國際競爭力之提升。

在 目前這種氛圍之下,我們的專業界卻早已失去進步的動能多年。我們在台灣這個島上,自創一些瑣碎,防弊的條文,再創造一大批的採購法專家來解釋條文,再發動 寶貴的行政司法資源,來檢討,起訴一些國內的專業菁英,但真正的違法者卻大部分得以脫身,對專業者形成反淘汰,而且普遍的避災心態取代了追求品質的企圖 心。我們與國際作法脫節,而且國際競爭力嚴重流失。掙脫此一令人窒息的困境實在刻不容緩。

五、掙脫困境的四個建議:

以下四點具體建議,是針對目前困而提出的對策:

1.制度的國際視野與國際接軌

我們必須認真檢是國外先進且行之有年的專業實務,參考國際進步的相關制度。我們應考察日本,香港,新加坡,韓國,甚至中國的採購制度,以這些國家如何推動專業進步的作為。我們應與國際接軌,不可再故步自封。

2.景觀總顧問

引 入專業人員,協助承辦公共工程的公務人員 常常辦理公共工程的各級政府應有常態預算,約聘高品質的專業顧問。或與工程顧問公司或資深,有豐富公共工程經驗的建築師簽長期總顧問約,讓專業顧問協助各 級政府形成長期都市及公共工程發展策略,界定公共工程的需求,負責公共工程的前置作業,協助遴選優秀的專業者。

我擔任政務委員時,曾積極推動補助縣市政府聘請景觀總顧問,這一政策,讓縣市政府得以解決目前地方政府專業人才不足,常常做錯專業決策的困境。

在 推動地貌改造運動的相關政策時,為了確保相關建設計畫有一流的專業參與,中央相關部會均被要求聘僱景觀總顧問,各縣市政府也透過營建署的補助,聘僱了景觀 總顧問。中央政府及各地方政府所聘的總顧問,大規模的動員了全國各大專院校的建築、景觀、都計等院系的學者及相關領域的專家。這些景觀總顧問,正形成一個 專業網絡,負責建議、確認、審核各相關建設計畫,並且協助優良建築師、營造廠的遴選。這個景觀總顧問網絡,相互支援、形成共識,將會大幅提昇公共建設的規 劃、設計品質。

3.國家建築師

我們應認真考慮國家建築師這個概念與制度的可能性。

中 央政府的大部分部會,並不常常辦理大型的公共工程。如體委會,文建會,原民會,故宮甚至法務部,這些部會都沒有工程單位,幾年碰一次大工程,怎麼可能期待 承辦的同仁有經驗? 中央應成立一個單位,負責重大公共工程的推動,替這些部會代辦重大工程。此一單位可設於工程會或內政部營建署,或由這兩單位派人組成。這一個單位可累積辦 理高品質公共工程的專業經驗,辦理標竿型的公共工程的國際競圖,負責公共工程的前置作業,以及後續的專案管理工作。此一單位亦可代辦地方政府的大型公共工 程。目前這種讓無工程經驗的部會推動複雜的公共工程,再讓工程人員及法制人員眾多的工程會袖手旁觀或”督導”的作法極不合理。目前營建署雖然也有代辦部會 工程的作法,但並看不出一種追求卓越,創造新局的企圖心,只是代辦行政作業而已。

營建署或工程會應扮演國家建築師的角色。他們應有一個辦公室,聘請國內一流的專業者,以三年一任的方式,擔任期景觀總顧問,或扮演國家建築師之角色。

國家建築師因負責國家重要公共工程之政策方向,立法精神,以及中央部會層級的重大標竿工程的推動事宜。國家建築師的任務,在追求國家重大公共工程的卓越品質。

4.針對標竿工程的推動,修改採購法部分條文

對 政府採購法進行修法,針對重大標竿工程,恢復專業委託之精神。並恢復,要求機關首長負起遴選優秀專業團隊的責任。機關首長可將重大工程交由中央代辦機構代 辦,或可以組成專業顧問委員會,或聘請顧問以協助其使用裁量權。而不應再繼續目前由缺乏共識,不必負責,或只領兩千元,卻被賦予準公務員重責的臨時委員會 做重大的決策的做法。重大標竿工程採低價標的做法也必須解套。不要相信目前採購法的條文都可以辦到的說法。應將這些做法明確條文化,並予以鼓勵。

六、結語: 掙脫困境,刻不容緩

台 灣建設公共工程的能力,一向不如日本,也遠遠落後星加坡。最近十年來韓國首都首爾也以驚人的氣勢規劃建設出大量具國際水準的公共工程與區域規劃。最令人心 急的是對岸的一線城市如北京,上海,其行政系統,尤其是中央層級之政治及技術官僚,均出自其國內一流大學,精英色彩濃厚。一旦被視為培養幹部,在職訓練, 出國受訓的機會也多。目前中國各種國際交流機會又多,因此其中高階技術官僚的素質相當高,也具備學習熱忱。其官員對重要公共工程,城市規畫與基礎建設之國 際視野,美學見識以及提升其城市空間美學的企圖心及實踐能力,已大幅超越台灣的一般水準。

公共工程的制度面,法律面,已形成一種讓有理 想的專業者束手無策的困境。台灣目前只有少數的國際比圖,因為國際評審的參與,還能選出具國際水準的建築師,一般的競圖,並未能達到選秀的目的,而各種防 弊的規定,也大量耗損參與人員的動能,而形成反淘汰。就算國際競圖選出一流的建築師,後續的設計審圖及低價搶標的施工,也普遍令國際一流團隊及為挫折。故 宮南院,桃園機場一航站,台中歌劇院,台北流行音樂中心,高雄的兩廳院、、台北的音樂廳,都是世界級大師的設計,這些工程在台灣目前的制度與防弊氛圍之 下,勢必會是工程專業人員及參加競圖的國際建築師的一連串噩夢。理念原創,工法特殊的設計案,可能會一一夭折,貽笑國際。

國內建築師則為求生存而默默與此不合理的專業環境妥協多年。問題是此一情況日漸惡化。希望大家努力檢討現行制度,讓專業工作者有合理的專業空間,台灣的公共工程才不會陷入只有政治與防弊行政,而無法興利的泥淖。

我們必須積極行動,共謀對策,掙脫此一困境。否則台灣專業者將毫無前途,我們將只會熟悉採購法,而不是日新月異的專業進展, 台灣的國際競爭力也將繼續流失,而成為三流的國家。

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